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地方金融稳定保障基金
[2022-05-16]

地方财政受疫情影响断崖下滑,地方金融稳定矛盾凸显。2022年以来内外部环境不稳定不确定因素增加,经济金融发展面临的风险挑战依然较大,金融风险处置已进入常态化阶段,必须未雨绸缪,做好化解风险的资源储备。在国际上,设立金融稳定保障基金是各国处置金融风险的普遍做法。有必要借鉴国际经验,立足我国实际,设立金融稳定保障基金,健全具有中国特色的金融稳定保障体系。

随着中央地方财税改革的不断推进,A股市场化改革加速,以省为单位的地方金融稳定发展是相对薄弱的一环,为保证后续产业链承接和地方就业稳定安全,非常有必要设立地方的金融稳定保障基金,以维护地方金融安全。

 

一、《金融稳定法》主要内容

金融安全是国家经济社会健康平稳运行的重要前提和基础,事关国家根本利益,防范化解金融风险是金融工作的根本任务。2021年底召开的中央经济工作会议指出,要继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的方针,抓好风险处置工作。今年的《政府工作报告》明确提出,“设立金融稳定保障基金,运用市场化、法治化方式化解风险隐患,牢牢守住不发生系统性风险的底线”。在外部环境不确定性因素增加、经济下行压力加大的背景下,我国适时出台金融稳定保障基金,是确保金融稳定安全、不发生系统性金融风险的重大举措。

为贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署,建立维护金融稳定的长效机制,4月6日人民银行发布了《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》。主要内容包括:


图表1:中国人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》

(资料来源:中国人民银行官网)

 

      健全金融稳定工作机制。国务院金融委统筹金融稳定和改革发展,指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。有关部门和地方按职责分工和金融委要求,依法履行金融风险防范化解处置职责。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履职,发挥市场化、法治化处置平台作用。

压实各方金融风险防范化解和处置责任。压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任,强化金融机构审慎经营义务。压实地方政府的属地和维稳责任,及时主动化解区域金融风险。压实金融监管部门的监管责任,切实履行本行业本领域金融风险防控职责。人民银行发挥最后贷款人作用,守住不发生系统性金融风险的底线。

建立处置资金池,明确权责利匹配、公平有序的处置资金安排被处置机构积极自救化险,主要股东和实际控制人补充资本。调动市场化资金参与被处置机构的并购重组,发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。危及区域稳定,且穷尽市场化手段仍难以化解风险的,依法动用地方公共资源。重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金。

设立金融稳定保障基金。建立金融稳定保障基金,作为国家重大金融风险处置后备资金。基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金等组成,由金融委统筹管理。必要时人民银行再贷款等公共资金可为基金提供流动性支持。明确筹集、管理和使用的具体办法,为今后进一步发挥作用留出制度空间。与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行。

建立市场化法治化的风险处置机制。新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算等处置工具。完善处置配套制度安排,与司法程序保持衔接。

对违法违规行为强化责任追究。明确对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为予以问责,依法追究法律责任。规定金融机构及其主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置中的违法违规行为及其相应处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《金融稳定法》是中国统筹金融风险防范化解,建立金融稳定长效机制的一大成果。设立金融稳定保障基金,是防范化解重大金融风险攻坚战的实践总结,是未雨绸缪、主动谋划、健全金融风险防控长效机制的内在要求,是保护人民群众财产安全的重要安排,是统筹发展与安全、维护金融稳定、提高金融业服务实体经济能力的关键举措。金融稳定保障基金的功能定位是处置重大金融风险、守住系统性风险底线。
二、地方设立金融稳定保障基金的必要性
2022年以来由于疫情反复、俄乌冲突、美联储加息、输入性通胀压力上升等因素叠加,经济出现新的下行压力,资本市场开年调整,A股出现类似“股灾”的情况,投资者对一些短期负面因素出现了过度反应。在此背景下,对于地方发展而言,维护金融稳定刻不容缓。

5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。我国城镇化发展进入成熟阶段,以县城为重要载体的城镇化成为新特征,在实施乡村振兴战略和构建“双循环”新发展格局的背景下,县城的上下衔接功能和对城镇化的带动作用愈发凸显。县城经济发展结构分化显著,“千亿县”已成为拉动区域经济增长的重要引擎。“千亿县”对于完善现代产业体系,示范引领全国县域经济发展具有重要意义,“千亿县”以不到全国0.8%的陆地面积贡献了全国GDP总量的6.2%。2021年,全国新增5个GDP突破千亿的县(市、旗),“千亿县”总数达到43个。以县域为代表的地方经济对推动社会经济发展作出巨大贡献,所以维护地方经济金融稳定具有牵一发而动全身的重要作用。


图表2:“千亿县”所属城市群占比

(资料来源:国泰君安)

 

设立地方金融稳定保障基金能够有效处置地方金融风险,守住地方金融安全的底线。上市公司作为地方经济的重要组成部分,具有完整的自循环系统和产业链,可成为地方金融稳定保障基金的重要组成标的。由于国家层面具有外汇、借贷等一系列的其他环节,所以维护地方金融稳定要有一定的自主性,不能完全依赖国家的救助。

上市公司是资本市场的基石,提高上市公司质量是推动资本市场健康发展的内在要求。一个上市企业,本身就是一个增长极,是承载区域经济发展和产业结构优化的重要力量,更是当代就业和财政的主力军!!!上市企业代表的不仅是企业本身,而且代表着地区经济形象和本地产业的形象。近年来,发达地区纷纷将企业上市作为调结构、促转型的重要抓手,如江阴提出“企业+科技+资本”战略、南通实施企业上市三年行动计划等,这些都为实现地方经济跨越发展提供了强劲支撑。


图表3:我国上市公司总数及每年新增数

(资料来源:公开资料)

 

我国注册制实施以来,A股每年上市公司的数量明显增多,上市公司总数持续上升,自2011年至2020年这十年间,上市公司总数由281家增长至4154家,增长率高达77%。注册制和退市制度同时运行,上市公司数量增多的同时合理清退垃圾公司,有助于提升上市公司质量,促进市场更加成熟稳健走向慢牛。

 如果一个地方产业拥有几家上市企业,不仅可以有效发挥上市企业的集聚带动作用,还可以借助企业上市、开展资本运作,将有效推动同类企业、产业上下游之间相互兼并重组、资源整合、吸引一大批加工配套和上下游关联企业,进一步提高产业集聚度,膨胀产业规模,拉长产业链条,提高产业集群化发展水平,从而加速地区产业集群化发展,达到结构优化,经济转型,形成对区域经济增长的强劲带动,增强经济发展流动性水平。以优质上市公司作为地方金融稳定保障基金的重要标的,有利于维持基金的持续稳定运行。


图表4:近年来我国上市公司市值及占GDP的比重(资料来源:上市公司协会)

 

为了保证地方金融稳定保障基金的合规运行,还需要加强监管,确保不发生流动性风险及系统性风险等一系列问题。这就需要压实地方政府的权力,地方政府应承担属地和维稳责任,及时主动化解区域金融风险。地方金融监管机构应履行监管责任,切实履行区域金融风险防控职责,严密防范、早期纠正并及时处置风险。
三、产业基金“堰塞湖”需要流动性盘活
产业投资基金又称产业基金,是一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度,一般是通过向较多投资者发行基金份额设立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产,以从事创业投资、企业重组投资和基础设施等投资的一种产融结合范式,目前我国产业投资基金以政府主导为主。

图表5:产业基金基本要点

(资料来源:公开资料

 

20世纪90年代末以来,我国产业投资基金经历约20年的发展历程。总体看,我国产业投资基金发展可分为三个阶段:第一阶段是20世纪90年代末至2008年国际金融危机发生之前,是我国产业投资基金发展的萌芽期,产业投资基金整体处于探索发展阶段。第二阶段是2008年国际金融危机爆发至2013年,产业投资基金经历政府引导、市场主导双驱动的平稳发展期。上海、杭州、北京、武汉、广州、西安、天津、深圳等地纷纷成立了政府产业发展引导基金,大多采用市场化的方式进行,取得了较好的投资效益,发挥了产业促进功能。第三阶段是2014年至今,是政府主导型产业投资基金高速发展期。

作为产融结合和股权投资的新兴模式,政府引导的产业投资基金在过去几年已迅速发展成为我国金融体系、地方经济发展和产业结构调整的重要支撑力量。截至2020年底,国内已设立1851支政府引导基金,其中政府引导产业基金有1134支,占比61%。2020年新增设立的政府引导基金103支,其中产业基金有91支,占比88%。


图表6:2020年新增中国政府引导基金中的产业基金数量及占比

(资料来源:前瞻产业研究院)

产业投资基金在缓解财政资金压力、促进多样化资金利用及加强产业发展金融支持体系建设等方面起到重要的支撑作用,可发挥增强财政资金的引导功能。我国的产业投资基金与PPP、政府购买公共服务、国企投资、银行贷款等相关联,可大大拓宽地方政府项目或平台融资的渠道及规模,地方政府设立产业投资基金的积极性高,这使我国产业投资基金的政府主导性也很强。

产业基金发展到现阶段面临了一些问题。我国产业投资基金发展速度很快,但与发达国家相比,起步相对较晚,尚未形成完备的顶层设计,相关法律制度不完善,基金运作缺乏长期经验积累,基金管理市场化和专业化水平较低等问题,导致产业投资基金发展粗放,投资收益偏低,基金运作过程中存在诸多风险隐患,显著影响长期股权投资、资本市场、产融结合及产业优化升级等可持续发展,使得产业基金的活跃性处于半停滞的状态,一定程度上造成和目前的股权基金一样造成了堰塞湖现象!

而成立地方金融稳定保障基金可以促进二级市场的资金流动,在一定程度上可以疏解产业基金的风险,盘活存量资金。并且可以发挥地方在维护金融稳定、守护金融安全上的自主性,减少对国家和政府的依赖。

四、成立地方金融稳定保障基金的政策建议——以A省为例

当前经济下行趋势下,我省金融发展面临不少新的挑战。为维护A省金融稳定发展,牢牢守住不发生系统性风险,特建议成立“A省金融稳定保障基金”,具体建议如下:

(一)“A省金融稳定保障基金”备选标的

假设截至4月30日A省共有100家上市企业(A股),2018年至2021年A省新增上市公司共平均每年20家,2022年依然计划保持增长20家……。一味的发展上市公司数量的确可以规范相关企业发展,但是上市公司的质量和上市公司的市值也成为了未来服务金融发展,服务实体经济,服务产业发展的重要衡量标准。为了保障基金运营的安全性与稳定性,建议选取A省内就业排名前十位和对国家或者全球产业链安全具有生死影响的上市公司作为备选标的。

(二)“A省金融稳定保障基金”管理机构

A金控公司作省属金控集团,控制着A省内核心的金融企业,掌握齐全的金融牌照,在整合A省核心金融资源,协调省内金融业的发展,进而促进产业结构调整,实现经济稳增长方面具有重要的作用。金控公司可为“A省金融稳定保障基金”提供后续的管理及托管等一系列工作。权威的管理机构是维护基金稳健运营的前提,当市场出现大规模震荡时,主动出击采取相应的投资策略来对抗短期的金融风波冲击。

投资于省内上市公司的基金形式以公募基金、证券基金、券商资管计划等形式存在,再具体操作上因为涉及流动性管理和证券市场交易规则及经验的影响,可以市场化聘请具备证券投顾资格的管理人作为基金管理机构下属的操作机构!整个过程严格按照证券监管规定执行,做好报备,在危机时发挥稳定市场,稳定股价,稳定就业的作用;后续根据运营经验积累也可以跨区域收购手段扩展产业链相关上市公司,巩固省内主要上市公司产业话语权,更好的为当地财政、就业和综合竞争力夯实基础,综合提高抗危机实力!

(三)“A省金融稳定保障基金”资金来源

“A省金融稳定保障基金”资金来源:1)省内上市公司认缴,2)市场化金融机构主动认缴资金,认缴规模与金融机构相关金融稳定指标挂钩,这样有助于压实问题机构的主体责任、规避道德风险;3)省财政资金直接注资;4)省内被处置的金融机构在风险处置结束后的归还资金;5)保障基金的投资收益;

成立“A省金融稳定保障基金”是从全局角度兜底行业保障基金无法覆盖的领域,防范化解A省内系统性金融风险,并由政府管理以压实地方属地责任;金融稳定保障基金仅针对系统性风险使用,强调金融机构自救的主体责任,发挥救助托底作用,避免风险传染扩散,确保金融系统平稳运行。

 

结论:地方金融稳定保障基金为地方金融安全的“守门人”

 

吸取2018年民企纾困经验,在刚刚过去的3-4月份市场突发深度回调,甚至称之为小股灾,对很多优质标的:就业高相关标的、产业链关键上市企业造成了一定的流动性危机,部分已经出现了爆仓风险,对地方核心企业的持续经营造成了致命的潜在威胁!成立地方金融稳定保障基金作为地方层面为保障不发生系统性金融风险而设的基金本质上是金融系统性机制创新,将有助于防范化解金融风险,推动行业长期持续发展,保障消费者权益,为地方金融稳定发展当担“守门人”的角色,也是响应我国稳字当头、稳中求进的政策号召。地方金融稳定保障基金的设立将有助于稳定我国地方金融大局,压实各层级责任,创新性做好风险防范化解工作,最大限度降低内外部冲击对我国经济平稳运行的负面影响。

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